Perdant sur le champ de bataille, le président russe Vladimir Poutine a recouru à des menaces implicites d’utilisation d’armes nucléaires dans sa guerre de choix en Ukraine. Les États-Unis, les pays du Groupe des Sept (G7), l’OTAN et l’Union européenne (UE) ont réagi à sa politique de la corde raide en réaffirmant leur soutien à l’Ukraine et à son intégrité territoriale.
En outre, les États-Unis et d’autres pays ont envoyé des messages publics (et, semble-t-il, privés) sur les graves conséquences auxquelles la Russie s’exposerait si elle utilisait effectivement tout type d’arme nucléaire contre l’Ukraine. Bien qu’improbables, les chances que la Russie utilise des armes nucléaires dans sa guerre contre l’Ukraine ne sont pas négligeables. Après tout, Poutine a surpris beaucoup de monde (mais pas le gouvernement américain) lorsqu’il a lancé son offensive du 24 février contre l’Ukraine.
Expliquer aux Russes les conséquences d’une éventuelle utilisation de l’arme nucléaire est une bonne idée. Ces conversations doivent nécessairement porter sur les options militaires, qui constituent la dissuasion la plus efficace, mais ne doivent pas s’arrêter là. Même si Poutine s’est écarté du comportement traditionnel d’un acteur rationnel dans la sphère politique et économique en envahissant l’Ukraine sans provocation et de manière effroyable, l’Occident devrait toujours menacer de prendre des mesures politiques et économiques sévères en réponse à toute utilisation nucléaire russe. Toutes ces mesures devraient être préparées pour une application rapide par le G7 et coordonnées, au moins dans une certaine mesure, avec d’autres pays clés, dont la Chine. L’utilisation par la Russie d’armes nucléaires contre l’Ukraine exigerait une réponse rapide et quasi immédiate de la part d’une large coalition d’États concernés, au-delà des seules nations actuellement alignées sur l’Occident.
Imposer un embargo économique, financier et commercial complet. Transformer la Russie en Iran ou en Corée du Nord, sur le plan économique, devrait être le point de départ moral et logique de toute utilisation par la Russie d’une arme nucléaire en Ukraine. Les pays du G7 et de l’UE ont jusqu’à présent imposé des sanctions extraordinaires à la suite de l’invasion de l’Ukraine par la Russie, mais ils ont également fait preuve de mesure dans leurs démarches pour éviter les retombées négatives sur l’économie mondiale. Toute utilisation d’une arme nucléaire par Poutine en Ukraine doit anéantir toute idée d’une escalade mesurée. Sur le plan moral, le comportement de la Russie dépasserait de loin les atrocités commises par des nations soumises à un embargo similaire, comme l’Iran, la Syrie et même la Corée du Nord. Logiquement, il serait également incongru pour l’Occident d’espérer que la Russie de Poutine puisse être un participant fiable dans un ordre économique international qui repose sur des règles convenues d’un commun accord.
Il pourrait être nécessaire de prévoir une réduction progressive de certains secteurs commerciaux (énergie et peut-être certains métaux spécifiques) et des exemptions plus longues pour la poursuite du commerce alimentaire et médical, y compris les exportations russes de céréales et d’engrais. Il faudrait prévoir des exceptions pour les contingences humanitaires et les mesures de soutien au peuple russe, comme l’autorisation d’applications et de dispositifs de communication permettant aux dissidents russes assiégés et aux militants des droits de l’homme de communiquer avec le monde extérieur. Toutefois, l’hypothèse de base pour le lendemain de l’utilisation par la Russie d’armes nucléaires contre l’Ukraine devrait être celle d’un embargo complet : toutes les entreprises russes seraient considérées comme soumises à des sanctions de blocage complet, avec des exceptions possibles. Les biens à l’étranger des oligarques russes ou des entreprises d’État russes devraient être soumis à la nationalisation.
La mise en œuvre comprendrait un large recours à des sanctions secondaires contre toute personne ou nation étrangère, y compris la Chine, qui violerait ces sanctions. Il s’agirait notamment d’imposer rapidement des sanctions à toute banque, compagnie d’assurance, fournisseur de services logistiques ou autre entité financière ou non financière faisant du commerce avec la Russie ou facilitant le commerce interdit. Étant donné que la Russie a recours à des pratiques visant à dissimuler les investissements et leur propriété, les États-Unis, l’UE, le Royaume-Uni et les pays du G7 devraient envisager des mesures réglementaires (de préférence) ou législatives obligeant à la transparence et à la divulgation de tout investissement russe ou de toute autre propriété importante, qu’il s’agisse d’une entreprise, d’un bien immobilier, d’une œuvre d’art ou d’un instrument financier. L’État russe est familier du blanchiment d’argent et deviendrait presque certainement plus proche d’une entreprise criminelle, comme la Corée du Nord, que d’un gouvernement normal, s’il était soumis à de larges sanctions économiques.
Des sanctions de ce niveau auront un impact négatif important sur l’économie mondiale. Toutefois, il est peu probable qu’elles soient beaucoup plus déstabilisantes sur le plan économique que l’utilisation d’une arme nucléaire sur le sol européen. Les nations occidentales doivent faire comprendre à Poutine et à son entourage qu’elles sont prêtes à en assumer les conséquences économiques.
Saisir les biens de l’État russe. Dans les jours qui ont suivi l’attaque de Poutine contre l’Ukraine le 24 février, les pays du G7 ont bloqué plus de 300 milliards de dollars de réserves de change russes détenues dans leurs pays. Ce gel effectif ne permet toutefois pas l’utilisation de ces fonds à quelque fin que ce soit. Nous avons noté ailleurs que le désir d’utiliser ces fonds pour la reconstruction de l’Ukraine est très répandu, étant donné la responsabilité de la Russie dans la guerre et le problème de demander aux contribuables des pays du G7 de payer pour la reconstruction de l’Ukraine alors qu’ils sont assis sur d’importants montants de fonds publics russes.
Cependant, cette démarche présente d’énormes complications juridiques. L’utilisation de l’arme nucléaire par la Russie ferait de la reprise de ces actifs pour les utiliser en Ukraine, y compris pour la reconstruction après une attaque nucléaire, un objectif immédiat. Les arguments relatifs aux précédents devraient et devraient probablement céder la place à un impératif catégorique d’agir contre l’utilisation d’armes nucléaires.
Retirer la Russie des organisations internationales. Bien que la Russie ait été expulsée du G8 – qui devient ainsi le G7 – en 2014, elle reste membre d’un certain nombre d’organisations internationales. Si la Russie devait utiliser une arme nucléaire en Ukraine, sa participation à d’autres organisations internationales devrait être revue. Il faudrait commencer par réduire la participation de Moscou dans les organisations à vocation économique, notamment le Groupe des Vingt (G20) et les institutions financières internationales telles que la Banque mondiale et le Fonds monétaire international (FMI), voire l’Organisation mondiale du commerce. L’expulsion ou la réduction de l’adhésion à l’un de ces organismes serait sans précédent et, fait intéressant, ne constituerait pas explicitement une violation de leurs statuts existants. Par conséquent, l’expulsion de la Russie serait une entreprise politique et bureaucratique complexe et nécessiterait un soutien substantiel des membres dirigeants de chaque institution ; le FMI aurait besoin d’au moins 85 % des membres votants pour accepter d’expulser la Russie, par exemple. Le soutien politique pour une action aussi radicale pourrait être plus important après une attaque nucléaire russe.
Il peut y avoir de bons arguments en faveur du maintien de l’engagement de la Russie dans des organisations politiques internationales telles que les Nations unies et l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, en tant que lieux d’une diplomatie potentiellement utile avec le Kremlin, même après l’utilisation d’armes nucléaires. Toutefois, l’appartenance de la Russie à ces groupes doit être réexaminée et reconsidérée à la lumière d’une escalade aussi spectaculaire.
Il est temps d’envisager et de préparer des réponses aussi sévères, et de les coordonner à l’avance au sein du G7 et des forums transatlantiques existants. Il ne faut pas se faire d’illusions sur les limites que Poutine est prêt à franchir en Ukraine.
Les réponses prévues par l’Occident n’ont pas besoin d’être rendues publiques, mais pourraient utilement être communiquées au gouvernement russe et à d’autres nations stratégiquement importantes qui sont restées relativement neutres dans le conflit actuel, comme la Chine, l’Inde, la Turquie, l’Afrique du Sud et l’Arabie saoudite.
Mais cette planification ne doit pas empêcher les États-Unis et leurs alliés de répondre aux horreurs que Poutine inflige actuellement avec des armes conventionnelles. Ils doivent se préparer au pire tout en continuant à intensifier les efforts actuels dans tous les domaines – militaire, économique et politique – pour contraindre la Russie et aider l’Ukraine à se défendre et à s’imposer.
Brian O’Toole est un senior fellow non résident du GeoEconomics Center de l’Atlantic Council. Il a été conseiller principal auprès du directeur de l’Office of Foreign Assets Control (OFAC) du département américain du Trésor.
How to respond if Putin goes nuclear? Here are the economic and political options.
